В издательстве «Новое литературное обозрение» выходит новая книга Олега Хлевнюка и Йорама Горлицкого, посвященная механизмам функционирования политического режима в СССР на низовом уровне и в первую очередь партийным секретарям, исполнявшим роли региональных лидеров. Публикуем отрывок из нее.

Авторитаризм и институциональные изменения

Институтами называются регулярные практики (правила), определяющие взаимоотношения между людьми. Институты бывают более и менее значительными по масштабам, формальными и неформальными, политическими и экономическими и т. д., но для того, чтобы институт функционировал эффективно, нужно, чтобы его механизмы были четко определены и приняты (добровольно или вследствие принуждения) всеми вовлеченными в поле его действия акторами.

Если одна из целей данной книги — понять, как работали институты в СССР, то другая — выяснить, как они изменялись с течением времени. В центре внимания большинства работ об институциональных изменениях в условиях диктатуры находится переход от авторитаризма к демократии. Вместе с тем существует и такое новое направление исследований, как объяснение переходов (трансформаций) внутри авторитаризма. Советский Союз в рассматриваемый в книге период демонстрировал пример серьезного внутрисистемного сдвига. С 1940-х по 1970-е годы в стране произошел переход от репрессивной автократии к олигархии с относительно невысоким уровнем репрессий. При этом встает вопрос более широкого плана: почему автократический режим, изначально отличавшийся резким дисбалансом власти между автократом и его окружением, эволюционировал в компромиссную автократию?

Большинство исследователей, рассматривающих этот вопрос, как правило, ставят во главу угла смерть или устранение автократа. Согласно этой точке зрения, фактором, способствовавшим институциональному переходу от единоличного к коллективному правлению в Советском Союзе, послужила смерть Сталина наряду с другими изменениями — такими, как, например, расширение селектората, от которого зависят политики. После открытия архивов у историков появилась возможность исследовать политические процессы, происходившие сразу после смерти Сталина, более предметно, с опорой на документы. Однако таких документов все еще недостаточно, что тормозит комплексное изучение механизмов перехода, политических намерений и практик.

В одной из своих предыдущих книг мы показали, что ряд важных институциональных изменений на верхних этажах системы произошел еще при жизни Сталина. Они были результатом делегирования Сталиным ряда полномочий своим соратникам, прежде всего в Совете Министров СССР, руководящие комиссии которого работали достаточно автономно, не находясь под постоянным контролем вождя. Конечно, такое делегирование имело условный характер, поскольку Сталин оставил за собой право вмешиваться в работу любых органов и подвергать их реорганизации всякий раз, когда считал это нужным. В то же время делегирование было реальным и вполне институционализированным, поскольку подчинялось набору правил, понимавшихся ключевыми акторами и соблюдавшихся ими. Вряд ли это входило в намерения Сталина, но именно такие структуры выработали (или возродили) практику коллективного принятия решений, ставшую стабилизирующим фактором транзита после смерти вождя.

В данной книге мы изучаем аналогичный процесс, происходивший на региональном уровне. Диктатор условным образом делегировал власть своим представителям в регионах и союзных республиках. Условность делегирования заключалась в том, что секретари по истечении установленного срока расставались со своими должностями, а также в том, что диктатор при желании имел возможность снять любого из них и разрушить соответствующую сеть. Вместе с тем, как и в случае с высшими эшелонами власти, делегирование было институционализировано. Это повлекло за собой последствия, проявившиеся после смерти Сталина.

Зачем высшие советские лидеры делегировали власть? Большевики выстраивали государство, которое отличалось высоким уровнем централизации: ресурсы в нем распределялись центром, партийные функционеры вплоть до самого низкого, районного уровня формально назначались Москвой, а местным кадрам приходилось осуществлять регулярные кампании, инициированные сверху. Однако этот высокий уровень централизации ставил перед центром дилемму, которую обществоведы называют проблемой агентности. В теории агентности проводится различие между формальными и реальными механизмами власти. Пусть диктатор восседает на вершине грандиозной властной структуры, но информация о возможностях и успехах функционеров на местах остается преимущественно на нижних уровнях. Первые секретари, которых московские лидеры могли непосредственно контролировать, не обязательно обладали способностью добиваться нужных результатов, в частности потому, что не имели нужных связей в регионах и знания местных условий.

Делегирование власти было призвано решать такие проблемы и при Сталине, и в последующие годы. Типом делегирования была, например, коренизация — поощрение в определенных менявшихся рамках национальных элит, языков и культур. К разряду делегирования можно отнести терпимое отношение Сталина (не говоря уже о Брежневе) к сетям и покровительству, несмотря на периодические обличения подобных явлений. Эти тенденции развивались на протяжении всей советской истории, отличаясь на каждом ее этапе своеобразием.

Делегирование власти в пользу секретарей обставлялось различными институциональными предохранителями, включающими репрессии, нерепрессивные ротации, региональные выборы и сложную систему мониторинга и контроля. Эти предохранители служили причиной институциональных изменений, шедших десятилетиями и не прерывавшихся из-за смены власти в Москве. В литературе в целом лучше всего исследованы механизмы и последствия репрессий, прежде всего сталинских. В центре внимания большинства работ стоит вопрос о том, каким образом репрессии использовались для решения проблемы авторитарного контроля. Диктаторы прибегают к насилию с целью предотвращения угроз, исходящих со стороны масс, а после консолидации своей власти — для достижения иных приоритетных целей. В то же время дальнейшего изучения требует вопрос о воздействии репрессий на правящую коалицию. В числе прочего речь идет о переоценке своеобразного экономического подхода к пониманию диктатур, который предполагает, что ключевые взаимоотношения между диктатором и его ближним кругом сводятся к «договоренностям» или «сделкам» на основе добровольного обмена. Имеющиеся на данный момент факты позволяют утверждать, что страх перед диктатором подавляет возможность формирования организованных группировок, способных на коллективные действия. Соответственно, не всегда стоит говорить о фракциях и тем более о торге между ними. С точки зрения диктатора это может быть одним из главных преимуществ насилия.

Даже те исследователи, которые в целом признают воздействие репрессий на правящую коалицию при авторитаризме, зачастую рассматривают их как постоянный, неизменный внешний фактор, играющий роль «непременного и финального арбитра конфликтов». Однако уровень насилия может изменяться с течением времени, что как раз и наблюдалось в советской системе. В данной книге снижение размаха репрессий против номенклатуры, включая республиканских и региональных секретарей, связывается с институциональными инновациями, проявившимися еще при жизни Сталина.

Еще одним фактором институциональных изменений были региональные партийные выборы. Выборы по сей день остаются одним из самых загадочных и наименее изученных авторитарных институтов. В большинстве работ, посвященных этой теме, разбираются преимущественно случаи либерального авторитаризма, когда проводятся выборы на альтернативной основе, но при этом правящая элита складывается из четко обозначенных соперничающих группировок. Применительно к советской истории анализу в основном подвергаются выборы в Верховный Совет или иные формы поощрения специфической советской фасадной демократии. Мы также уделим внимание партийным выборам. Как и на государственных выборах, избиратели на региональных партийных конференциях не могли выбирать между несколькими кандидатами или устранить действующего партийного секретаря, особенно на областном или республиканском уровне. Однако одна из причин, по которой нужно относиться к таким выборам серьезно, — применявшаяся с определенного момента процедура тайного голосования. Благодаря этому у делегатов конференций появлялась возможность определенной анонимности и протестного голосования против неугодных руководителей, включая первых секретарей.

Таким образом, партийные выборы занимали свое место в практиках советского управления регионами. Они позволяли Москве получать информацию об эффективности ее региональных представителей, о степени сплоченности региональных сетей и, соответственно, способности секретарей проводить в жизнь решения центра. Вместе с тем, как мы покажем, секретари научились использовать выборы в своих целях, что также стало источником определенных институциональных изменений.

Изучение институционального развития на региональном уровне полезно в двух отношениях. Во-первых, оно демонстрирует, что институциональные изменения не были полностью связаны с политикой центра. Во-вторых, исследуя разновидности институциональной эволюции, мы получаем возможность включить советский случай в контекст сравнительного анализа институтов. Эти новые подходы ставят в центр внимания не столько внешние потрясения (революцию, военное поражение или смерть вождя), сколько медленные эндогенные формы институционального развития.

Мультиэтническое государство

И Советский Союз, и предшествовавшая ему Российская империя объединяли многочисленные этноязыковые и этнорелигиозные общности. Советская политика в отношении этих групп являлась новым словом. По-видимому, ее самой заметной чертой являлось то, что в СССР так и не была сформулирована доктрина советской нации на общегосударственном уровне. Понятия нации и национальности институционализировались главным образом посредством создания национальных республик и других национальных образований. Из этого не следует, что большинство территориальных единиц в СССР было сформировано по этническому принципу. Но там, где это происходило, местные руководители действовали с учетом национального фактора.

Чтобы разобраться в этом, следует принять во внимание два принципа советской национальной политики, направленной на контролирование национальных меньшинств. Во-первых, для предотвращения угрозы национализма, вызвавшего катаклизмы в европейских империях в эпоху Первой мировой войны, большевики предоставили крупным этническим меньшинствам Советского Союза собственные национальные территории. Во главе этих территорий были поставлены этнотерриториальные элиты; поощрялся национальный язык титульной этнической группы в качестве языка начального и среднего образования, а на первых порах и государственного языка. Эта политика во всей ее совокупности подпадает под зонтичный термин «коренизация». Второй принцип советской национальной политики был связан с классификацией граждан. Во внутренних паспортах, решение о введении которых было принято в конце 1932 года, имелась графа «национальность». Личная национальность определялась исходя из происхождения, а не места жительства. Аналогично системе территориальных наций личная национальность в СССР была институционализирована исключительно на низовом уровне: советские граждане поэтому не могли причислять себя к единой общности, которую можно было бы назвать советской нацией.

После Великой Отечественной войны эти две линии национальной политики слились воедино. В то время как в 1920-х и в начале 1930-х годов коренизация навязывалась центром — нередко к раздражению местных функционеров, особенно этнических русских, — постепенно она получала более значительную социальную поддержку со стороны титульных наций. «Коренизация сверху» постепенно сменилась «коренизацией снизу».

Каким образом эти тенденции могли сказаться на секретарях? Во-первых, коренизация подразумевала не только квоты на этнический состав местных элит, но и все более настойчивое требование, чтобы республиканские первые секретари принадлежали к титульной нации. В этом случае они располагали более широкими возможностями для консолидации местных сетей, могли общаться с населением на его языке. К середине 1950-х годов имелось уже достаточно кадров из рядов титульных наций, чтобы эта политика стала возможной. В неславянских республиках в дополнение к первому секретарю, принадлежащему к титульной нации, назначался второй секретарь из славян. Второй секретарь контролировал расстановку кадров, контактировал с госбезопасностью и присматривал за первым секретарем, несколько ограничивая его полномочия.

Как и всем другим, руководителям национальных республик приходилось решать двойную проблему — авторитарного контроля и авторитарного разделения власти. Советская национальная политика давала им определенную фору в этом отношении. Руководители в национальных республиках могли решать проблемы авторитарного контроля и разделения власти, разыгрывая национальную карту и используя партию в качестве агента мобилизации. Реагируя на потенциальные угрозы этой политики, центру приходилось действовать аккуратно, соглашаясь на различные уступки «допустимому национализму», а также местным сетям в случаях избрания новых первых секретарей.

Сопоставления

Советский Союз представлял собой однопартийное государство, принадлежавшее к той категории режимов «господствующей партии», которая во второй половине XX века охватывала около 60% недемократических государств мира. Их характерными чертами являлись долговечность, стабильность и устойчивость по сравнению с другими формами авторитаризма — такими как военные или монархические диктатуры. Существуют два конкурирующих объяснения такой устойчивости. Первое ставит во главу угла роль институтов. Эмпирический анализ однопартийных государств показывает, что они менее подвержены путчам, организованным ближайшим окружением верховного руководителя, и восстаниям населения в целом. На уровне авторитарного разделения власти малое число путчей объясняется существованием таких институтов, как политбюро, позволяющих вождю контролировать своих соратников. На уровне авторитарного контроля незначительное количество народных восстаний приписывается институциональной способности правящих партий кооптировать инсайдеров, связывать их зависимостью от партийной службы и партийного старшинства, следствием чего становится долгосрочная ставка на выживание режима.

Конкурирующий набор объяснений связан с историческими корнями революционных режимов. Самые долговечные однопартийные режимы складываются в период длительного насилия — во время гражданских или освободительных войн. Идентичности, нормы и организационные структуры, сформировавшиеся в ходе продолжительных конфликтов, имеющих идеологическую основу, способствуют консолидации партийных границ, мобилизации массовой поддержки и сплочению правящего слоя. В случае Советского Союза было не одно, а два потрясения такого рода. Вслед за Гражданской войной после большевистской революции последовала Великая Отечественная война, сыгравшая критическую роль в продлении жизненного цикла советской власти.

Факты, представленные в данной книге, указывают на ряд возможных способов уточнения обоих подходов. Мы показываем, что своей устойчивостью советская система во многом была обязана адаптируемости институтов, их способности к изменениям. Власть регионального партийного секретаря опиралась как на политические исключения, так и на разные формы кооптации, делавшие ее более устойчивой.

К числу политических исключений относилось прежде всего лишение членства в партии. В первые два десятилетия советской власти происходили значительные партийные чистки, часто связанные с масштабными арестами. Наиболее значительные исключения наблюдались в 1933–1935 годах, когда партийные билеты потеряли соответственно 10,2, 7,8 и 12,7% коммунистов, числившихся на начало года. В 1939 году массовые чистки были формально прекращены. Тем не менее исключение отдельных членов партии продолжалось, хотя теперь оно происходило на индивидуальной основе. Конец массовых чисток и резкий рост численности коммунистов — с 2,3 млн в 1939 году до 5,76 млн в 1945 году и 14 млн в 1970-м — привел к тому, что после 1939 года из партии никогда не исключалось более 3% ее членов в течение одного календарного года.

Динамика исключений из партии, как и массовых репрессий, значительных в 1930-х годах и сокращавшихся в последующие, может служить индикатором появления условий для формирования региональных сетей. Большие чистки предвоенного периода привели к уничтожению целого поколения партийно-государственных функционеров. Второе поколение сталинских секретарей, получивших свои должности в результате чисток, начинало карьеры в ситуации дефицита доверия и слабости институтов, служащих опорой в карьерном росте. Для того чтобы понять стратегию региональных партийных функционеров, полезно обратиться к работам, посвященным сотрудничеству в других ситуациях слабого доверия. Одно из решений состояло в том, чтобы допускать в свое ближнее окружение лиц, явно скомпрометированных в каком-либо отношении. Это можно было делать при помощи внеочередного продвижения по должности, обеспечивая лояльность таких награжденных не по заслугам работников, или путем манипулирования компроматом, «темными пятнами» в их биографии. Важной основой построения региональных сетей могла служить круговая порука, складывавшаяся в результате совместного нарушения правил и законов для достижения определенных целей. Это предполагало неформальное исключение из сетей тех функционеров, которые не пользовались необходимым доверием, несмотря на то что продолжали занимать должности в аппарате. Соответствующие случаи также будут рассмотрены в книге.